吞併之舉 或成以約關係的致命一擊

25年前，兩國在互信的基礎上簽訂了和平協議，但約旦對以色列政府的憤怒卻越發升溫

2020年5月14日 EETTA PRINCE-GIBSON

今年4月30日，約旦外長宣布以色列農夫將不再獲准進入約旦南部的領地耕種，令兩國的和平協議在分歧中結束，該協議於1994年簽訂，長久以來被視為兩國和平之標記。

根據協定，以色列會歸還兩小塊土地，以及自1948年由以色列佔據的共同邊界。約旦則讓以色列租用該地25年，以釋出善意。在雅木河及約旦河以北的250公頃土地上，以色列建設了和平島公園，每年有數以千萬遊客參觀。約旦在2019年11月要求歸還有關土地，又承諾延遲收回其他土地直到如今。

今年3月，約旦總理拉札茲（Omar Razzaz）警告兩國關係正處於「最低點」，並預期情況繼續惡化。 內塔尼亞胡和化敵為友的副總理甘茨（Benny Ganzt）組成聯盟，以色列極有可能進一步吞併約旦河谷。一旦發生，以巴之間的和平將灰飛煙滅，那也正是以色列和約旦兩國關係的基礎。美國總統特朗普的中東和平計劃也呼籲吞併，令局勢更形複雜。1994年以約雙方的歷史性協議仍然生效，但約旦拒絕延長兩塊土地的租約，而且雙方也並未就簽署協議二十五週年舉辦任何儀式，表示著以約關係已經大不如前。 

1994年簽訂的和平協議正式結束了為期46年的戰爭局面。當時的約旦國王侯賽因和時任以色列總理拉賓都視之為外交政策的核心部份，其隆重其事也為互信奠定了基調。約旦國王侯賽因完成第二次典禮、回到安曼的後，一隊以色列戰鬥機的更陪同其專機飛越耶路撒冷舊城區。1997年，一名約旦士兵跨境進入和平島，殺害七名以色列學生。事後，國王親自飛往以色列，探訪遇難者家屬，謙卑地請求原諒。

簽署這份協定意味著以色列繼1979年與埃及簽訂和平協議後，與第二個阿拉伯國家建立協議。以色列人很快就蜂擁到約旦的觀光熱點，建立合資業務。另一方面，約旦公眾認為這協定是「不可避免的邪惡」，起碼可以用來換取安穩、解決約旦長久以來的缺水問題、與美國建立更穩固的關係，也有機會換來自由貿易區等經濟效益。　

可是現況已大不如前。和約簽訂後一年，拉賓就被暗殺了，內塔尼雅胡1996年繼任後，侯賽因國王一直都無法和他建立像先前一樣的友好關係。內塔尼雅胡和承繼父業的約旦國王阿卜杜拉二世偶爾也有公開會面，但卻沒有發表任何聯合聲明。以色列和約旦只能維持「冷和平」，超過十年未曾進行任何高層次策略性對話，只靠中層外交官、顧問、安全及經濟官員維持著戰略性關係。阿卜杜拉在一次最近的訪問中如此描述約旦和以色列的關係：「以色列當局的言論引起了極大關注…[以色列人]正往新方向發展，那是注定會帶來更大的不穩定性的。」　

有關方向包括了停滯不前的以巴協議、特朗普政府對以色列的支援並不理想，雙方也無法推出聯合經濟項目。特朗普政府積極支持以色列，更明確支持右翼利庫德集團。特朗普違反奧斯陸協議，將美國大使館搬到耶路撒冷，撰寫以色列－巴勒斯坦和平計畫的時候，也甚少或完全沒有諮詢約旦或巴勒斯坦。

在約旦，以色列對待巴勒斯坦的態度、兩者的關係，被視作本土問題看待。超過一半的約旦居民都來自巴勒斯坦，超過兩百萬都是1948年以色列獨立戰爭以後註冊的難民及其後裔。以色列最近批准建設前國防部部長班奈特（Naftali Bennett）口中的「主權大道」，剖開了西岸土地，以建立由耶路撒冷通往猶太殖民區的捷徑，令巴勒斯坦日後無法相連土地上建國。這計畫令阿卜杜拉更難向約旦人民合理化與以色列之間的關係。　

耶路撒冷舊城區的圓頂清真寺是伊斯蘭教中的第三大聖地，以色列人則視之為聖殿山，長久以來都是充滿張力的地方。在1994年的協議中，以色列承諾尊重約旦在耶路撒冷的穆斯林聖廟中的歷史性角色，猶太人也獲准造訪該處，但卻不能在那裡禱告，他們只能在哭牆活動，那是猶太人最神聖的祈禱點，位置就在清真寺建築群旁邊。可是以色列的宗教強硬分子卻要求在聖殿山上有更大的權益，包括可以定期造訪及禱告。　

特朗普的計畫要求各方維持現狀──但那是自相矛盾的，說「不同信仰的人都應獲准在該址祈禱」。冠狀病毒疫情帶來了以色列和瓦合甫（Waqf）的罕有合作。瓦合甫是穆斯林宗教信託組織，負責代表約旦管理以色列境內的伊斯蘭聖地，他們允許關閉圓頂清真寺以延慢以情擴散。有關舉動是個罕見的特例，與該處相關的互動總是充滿張力的，特別在2017年巴勒斯坦持槍分子在那裡殺死兩名警察以後。

約旦民眾對以色列的憤怒正在升溫。「以色列被右翼民族主義極端分子領導，並不尊重巴勒斯坦或任何其他國家的權利。以色列把我們當做理所當然，他們很傲慢。」約旦記者奧瑪（他不願透露姓氏）對《外交政策》如此表述：「兩國之間的關係彷彿就是一大串落空的承諾。」

前以色列駐約旦大師埃蘭（Oded Eran）也有同感：「對和平條約的敵對，令反對陣營中的不同元素得以凝聚，也成為了一個社會上、政治上為人接納的工具，讓人批評管治家族。」他去年曾對記者如此表達。可是，約旦卻因自身的金融和安全考慮而受限於1994年的和平協議。因著幅員狹小、資源匱乏、龐大的難民人口、長期負債等問題，約旦非常依賴國際的財務援助，特別是美國的財務援助。

可是，1994年協議後的許多承諾都是徒勞無功的。以色列曾承諾建立運河，把水源從紅海運到死海，以舒緩約旦頻繁的缺水問題。後來大家都發現，這顯然是昂貴得難以成事的。另一個計劃是在以色列境內建立一個聯合工業區，作為自由貿易區，雖有以色列容許約旦使用海法港口進入地中海，計畫最後仍然無疾而終。

約旦國家電力公司表示以色列是天然氣的「唯一來源」，兩國最近達成了為期十五年的協議，可望平穩能源價格，減輕約旦長期財赤。縱然有關舉動顯然對以色列－約旦天然氣管道有利，安曼卻仍發生大規模示威，抗議有關協議。在1月19日，約旦國會通過草案禁止進口以色列天然氣，其中一位國會議員甚至呼籲約旦市民去炸毀輸送天然氣的管道。

與此同時，以色列也向約旦政府提供了關鍵情報。區內的不穩局勢和國內的動亂，都令約旦政府憂心忡忡。　

前以色列國會議員、以色列阿拉伯事務專家克謝妮雅（Ksenia Svetlova）認為：「約旦正四面受敵。國王被不同的方向拉扯著，雖然美方一面倒的支持以色列，他卻仍然需要美國的財政支援。雖然街頭充滿對以色列的憎恨，他也需要依賴以色列來維持安全。」

以色列專家表示，以色列也同樣需要依賴約旦。1994年的協議意味著以色列在伊拉克和敘利亞的中間有一個緩衝區。以色列政府前高級外交政策顧問尼米羅得（Nimrod Novik）1月時在耶路撒冷的一次記者會上表示：「以色列的國防邊界，並不是東與約旦接壤的邊境，而是在東望幾百里以外的地方。」他也補充說，一旦約旦政權倒塌，對以色列國防將需要付上「無法想像」的代價。

因此，以色列和約旦雙方均有誘因去維持協議，可是情況持續惡化，意味著要維持高層次戰略對話幾乎是不可能的，克謝妮雅指出：「新任的以色列政府大抵會維持前任政府的強硬路線，在特朗普的支持下，政府很大機會會維持相同政策，或起碼會保留相同的外交語言。」甘茨將會在18個月後取代內塔妮亞胡擔任總理，他曾多次表示反對吞併。可是他手上的籌碼不多。在4月21日簽訂的聯盟中，包括了一個條款，容許內塔尼亞胡在擁有大多數支持者的國會上提出吞併法案。

現在發球權在以色列手上。以色列是改變政治方向的一方，因此克謝妮雅認為：「以色列的政策制定者要問自己到底何者更重要：維持約旦河谷、耶路撒冷和吞併土地的主權；或是維持與約旦關係所帶來的重大利益。」

資料來源：外交政策 (Foreign Policy)